Участник:IgorSPb/Комментарии к Конституции России (глава 1)

Конституция Российской Федерации (далее Конституция России или Конституция) – высший нормативно-правовой акт Российской Федерации, обладающий высшей юридической силой. Принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года и вступила в силу 25 декабря того же года. Заменила собой Конституцию РСФСР(РФ) 1978 года, последнюю советскую конституцию. Термины «Основной закон» и «Конституция» являются синонимами ввиду исторически сложившихся традиций конституционного права в России.

Данная статья является переводом в вики-формат комментариев к Конституции России под авторством А.Г. Чернявского. Предлагаемое издание комментариев подготовлено с учетом новейшего законодательства по состоянию на 16 июля 2020 года, конкретизирующего нормы Конституции России, судебной и административной практики. Особое внимание уделено толкованию конституционных норм в решениях Конституционного Суда России. Также рассмотрены поправки к Конституции, внесенные в 2020 году.

Статья 1

Статья 1, часть 1

1. Российская Федерация-Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления

Комментируемая статья – пример нормы-дефиниции в конституционном праве России. Дефиниция – краткое логическое определение, устанавливающее существенные отличительные признаки предмета или значение понятия, его содержание и границы.. Хотя это относится и к остальным статьям первой главы Конституции России («Основы конституционного строя»), но данная статья является обобщенной характеристикой российского государства в наиболее общем виде. В ней прописаны те принципы, которые составляют фундаментальные основы правового устройства Российской Федерации как государства.

Принцип №1: демократическое государство
Демократия – одна из форм власти, характеризующаяся официальным провозглашением принципа подчинения меньшинства большинству и признанием свободы и равноправия всех граждан. Демократию как политический режим характеризует, в первую очередь, периодичность сменяемости органов публичной власти, избираемых населением. Избираемыми в России являются президент (глава государства), Государственная Дума (нижняя палата парламента), представительные (законодательные) органы в регионах и большинство органов местного самоуправления. Конституция России закрепляет принципы демократических выборов, причем при их проведении применяются в различных сочетаниях мажоритарная и пропорциональная избирательные системы.

Степень развития демократии зависит от количества избираемых органов власти и числа граждан, участвующих в выборах. Демократические выборы основаны на следующих принципах: периодичность проведения; прямое избирательное право; всеобщее равное голосование; выдвижение кандидатов на альтернативной основе.

К другим формальным признакам демократических режимов относятся наличие свободы слова, отказ от цензуры, приоритет прав человека перед правами государства и его органов. Они также закреплены в Конституции России.

Принцип №2: федеративное государство
По территориальному устройству государства делятся на федеративные и унитарные. Отличаются они друг от друга по принципу построения взаимоотношений между центром и регионами. При федеративном устройстве существуют т.н. субъекты федерации – относительно самостоятельные государственные образования (штаты, кантоны, земли т.д.). При унитарном устройстве административно-территориальные единицы лишены самостоятельности и подчинены единому центру. Среди государств мира мало федераций (не более 26), но их число растет – на пути перехода к федерации находятся Италия, Испания и другие. Причина проста – в силу децентрализации и деконцентрации государственной власти федерации становятся более демократичными.

Конституция России, закрепляя федеративное устройство, устанавливает распределение властных полномочий между центром и регионами:

Статья 5. 3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

Подробнее суть данного положения рассмотрена в соответствующем подразделе.

Принцип №3: правовое государство
Данная норма – самая противоречивая характеристика российского государства, прописанная в Конституции. Её наличие и, соответственно, закрепление в Конституции можно считать перспективной нормой, определяющей один из главных ориентиров общественного развития. Она призвана оказать определяющее влияние на весь строй отношений «личность–общество–государство». При этом воплощение данной нормы в жизнь это скорее идеал, к которому должны стремиться все цивилизованные страны.

Конституция России как основной закон стран закрепляет основные принципы правового государства. К ним относятся, например, обязанность органов власти соблюдать законы и равенство всех перед законом:

Статья 15. 2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

Статья 19. 2. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Подробнее суть данных положений рассмотрена в соответствующих подразделах.

Принцип №4: республиканская форма правления
В отличие от монархии, в республике носитель верховной власти (глава государства) получает свои полномочия в порядке выборов. Главой государства может быть как физическое лицо, так и коллегиальный орган власти.

Исторически Россия сформировалась как монархия – глава государства (великий князь, царь, император и т.д.) по наследству пожизненно получал абсолютную власть. В 1917 году сначала отречение императора Николая II, а затем Февральская и Октябрьская революции положили конец монархии в России.

В итоге Россия превратилась в республику, неоднократно менявшую в ходе исторического развития свою сущность. После распада СССР и принятия Конституции 1993 года Россия представляла собой республику смешанного (полупрезидентского) типа, к каковым относится большинство развитых государств мира. Однако после принятия поправок 2020 года, касающихся полномочий президента (общее руководство правительством и т.д.), о России можно говорить как о полноценной президентской республике.

Статья 1, часть 2

2. Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны

Данная норма подчеркивает историческую преемственность между федеративным государством, возникшим в 1918 году (РСФСР) и государством, возникшем на части ее территории в IX веке (Киевская Русь). РСФСР и РФ являются одним и тем же субъектом правоотношений – об их правопреемственности подробно рассказано в соответствующей справке Минюста России.^[2]</ref>.

Двойные названия государств имеют, как правило, историческое происхождение. Помимо России подобный опыт есть у Нидерландов (Нидерланды-Голландия), Черногории (Черногория-Монтенегро) и ряда других государств, но далеко не везде эта двойственность закреплена в конституциях. Название «Российская Федерация (Россия)» как официальное наименование нашей страны было утверждено 25 декабря 1991 года (закон №2094-I). В Конституцию РСФСР соответствующие изменения были внесены 21 апреля 1992 года (закон №2708-I) – там же была закреплена комментируемая норма о равнозначности наименований «Российская Федерация» и «Россия».

Название «Российская Федерация» существовало и в советские годы, будучи сокращенным вариантом от РСФСР, в том числе в конституциях:

• Конституция РСФСР 1918 года

49. Ведению Всероссийского Съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов подлежат все вопросы общегосударственного значения, как-то: д) Принятие в состав Российской Социалистической Федеративной Советской Республики новых сочленов Советской Республики и признание выхода из Российской Федерации отдельных частей ее.

• Конституция РСФСР 1978 года

Советская власть гарантировала всем народам России равноправие и свободное самоопределение, предоставила трудящимся подлинно демократические права и свободы. Образование РСФСР обеспечило русскому народу, всем нациям и народностям Российской Федерации благоприятные условия для всестороннего экономического, социального и культурного развития, с учетом их национальных особенностей в братской семье советских народов.

Статья 2

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина –обязанность государства.

Данная норма закрепляет концепцию «естественных прав» человека – прав, которые признаются за ним, а не «даруются» государством. Правам человека принадлежит приоритет в отношениях «личность-общество-государство» – тоже самое насчет законных интересов человека.

Обязанность государства признавать, соблюдать и защищать эти права означает наложение на государство (включая его органы и должностные лица) следующих обязательств:

• Признание неотъемлемых и неотчуждаемых прав и свобод человека, принадлежащих ему силу рождения или в силу гражданства;
• Соблюдение прав и свобод – невмешательство в реализацию этих прав и создание условия для их реализации;
• Защита прав и свобод от всяческих посягательств и нарушений.

Необходимо отметить, что данная статья носит абсолютный, безальтернативный характер, не содержит бланкетных и отсылочных норм и подлежит непосредственному применению. Иными словами, порядок, сроки и условия действия статьи не могут быть ограничены иными нормативно-правовыми актами. Но с другой стороны положения Конституции не могут исчерпывающим образом определить порядок реализации любого права человека, это задача конкретного закона.

Статья 3

Статья 3, часть 1

1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

Народ – совокупность граждан, ассоциированных в едином государстве. Данная норма четко определяет «народ России» как субъект и единственный источник власти – только народ полноправно осуществляет власть в стране. Конституционный Суд прямо указал, что Конституция не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России.

Суверенитет – независимость одного субъекта правовых отношений от всех остальных. Различают суверенитет нации, государства и народа. Суверенитет нации (в данном случае выступает как социальная категория) возникает на стадии формирования самостоятельного государства и, как правило, не получает конституционного закрепления. Суверенитет народа как совокупности всего населения страны, состоящего преимущественно преимущественного из граждан, производен от суверенитета нации и означает верховенство политической воли народа над государством, его органами, отдельными гражданами.

В современном демократическом правовом государстве суверенитет народа выражается в правовых формах, в виде решений, имеющих высшую юридическую силу. В данной статье закреплена более корректная, чем прежде формула суверенитета народа, применяемая в большинстве конституций развитых демократических государств мира, содержащая ряд элементов, требующих отдельного пояснения.

Носитель – лицо, неотъемлемо обладающее суверенитетом, но реализующее его в строго определенных законом формах, случаях и сроки. Носитель обладает суверенитетом, но реализующее его в строго определенных законом формах, случаях и сроки.

Единственный источник – ни один орган власти не может подменить своим решением свободное волеизъявление народа. Нарушение этого предписания влечет ответственность в соответствие с данной статьей.

Многонациональный народ – совокупность всех граждан Российской Федерации, как проживающих на ее территории, так и за ее пределами. Конституция подчеркивает многонациональный характер народа, поскольку в России проживает более 150 национальностей.

Статья 3, часть 2

2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Формы волеизъявления народа делятся на две группы:

• Непосредственная демократия – прямое волеизъявление народа. Принятие решений (например, выбор должностного лица) осуществляется без каких-либо посредников и последующего или предварительного утверждения или согласования этого решения.
• Представительная демократия – народ делегирует часть своих властных полномочий формируемым им органам публичной власти. Термин «публичная власть» означает совокупность органов государственной власти и местного самоуправления, ибо последние не входят в систему органов власти.

Систему публичной власти условно можно разделить на три группы органов – в зависимости от способа формирования:

• Непосредственно избираемые избирателями. Помимо перечисленных в статье 1, сюда относятся органы местного самоуправления и главы муниципальных образований и муниципальные судьи – при условии наличия соответствующих законов субъектов России;
• Опосредовано формируемые избирателями. В этих органах воля избирателей осуществляется через избранных ими представителей: Совет Федерации, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека, Главы субъектов Федерации, органы местного самоуправления, избираемые выборными коллегиальным представительными муниципальными советами;
• Формируемые органами публичной власти. Речь идет о назначаемых органах: судьи Конституционного, Верховного Суда, судьи остальных федеральных судов, Председатель Правительства Российской Федерации, Министры Российской Федерации, Судьи конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, главы правительства (администрации) субъектов Российской Федерации, главы муниципальных администраций и т.д. В данной группе органы власти различаются между собой как по способу формирования (непосредственно или опосредовано), так и по способу назначения (единолично или коллегиально).

Необходимо отметить, что демократия даже в самой свободной стране имеет свои пределы, определяемые национально-историческими традициями, уровнем законодательного регулирования и самое важное - уровнем политического сознания и активности граждан.

Статья 3, часть 3

3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону.

Конституция не просто учреждает демократический характер государства, но и закрепляет высшие формы непосредственной демократии – референдум и свободные выборы. Их эффективность зависит от уровня политической активности граждан, адекватности правового регулирования и способности власти на ответную реакцию. Непосредственная демократия предоставляет гражданам право выражения своей воли различными способами – выборы, референдум, собрания, митинги, уличные шествия, демонстрации, и, отзыв выборных лиц по инициативе избирателей, обращения, политические забастовки, и, сходы граждан по месту жительства и другие акции. Из всего этого многообразия Конституция выделяет референдум и выборы как «древнейшие формы» непосредственной демократии – история их применения насчитывает несколько тысячелетий. Другая причина – они наиболее эффективны среди всех форм непосредственной демократии.

Выборы – способ делегирования в высшие органы публичной власти соответствующего уровня представителей данной части избирательного корпуса (электорат). Круг избирателей, голосующих за какую-либо политическую партию (кандидата) на парламентских, президентских или муниципальных выборах. Периодичность проведения и сменяемость выборных лиц – характерные признаки выборов. Выборы в России осуществляются на основе традиционных принципов: всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании.

В отличие от предыдущих, в Конституции России внедрен принцип свободных выборов – на протяжении всей истории нашего государства выборы были несвободными, то есть избиратели не имели юридической возможности в полной мере реализовать свой выбор. Свободные выборы – это, прежние всего, право избирателя выбрать форму поведения: явиться или не явиться на избирательный участок. Последний вариант (абсентеизм) в реалиях России означает не уклонение от участия в избирательной компании, а является реакцией избирателей на отсутствие в списке претендентов устраивающего его кандидата. В известной мере это протестное голосование, в ряде случаев более эффективное, чем голосование против всех.

Референдум – форма непосредственного волеизъявления граждан, выражающаяся в голосовании по наиболее значимым вопросам общегосударственного, регионального или местного значения. При внешней схожести с выборами, имеет ряд существенных отличий. Это решение, принимаемое гражданами непосредственно в форме, установленной законом, не нуждающееся в каком-либо последующем утверждении и имеющее высшую юридическую силу по сравнения с иными нормативно-правовыми актами, принятыми органами публичной власти того же уровня.

Статья 3, часть 4

4. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону.

Для Конституции не характерно издание запрещающих норм, поэтому данная норма является исключением – она выступает гарантией существования народовластия в стране. Прежде всего, она подтверждает статус народа как единственного источника власти – слова «никто не может» носят абсолютный характер.

Узурпировать власть не вправе даже органы власти, избранные народом (президент, парламент) – в частности, через продление своих полномочий. Захват власти – нелегитимное (незаконное) овладение властью лицом (органом), не обладающим никакими законными властными полномочиями. Один из случаев захвата власти – присвоение властных полномочий, когда один орган подменяется другим. Так, например, поступил Ельцин в 1993 году, когда разогнал парламент и взял на себя часть его полномочий («Чёрный октябрь»).

Комментируемая норма не только стала реакцией на те события, но и является бланкетной нормой, то есть защищена еще и законом. Этим законом выступает Уголовный кодекс России, по которому насильственный захват власти или насильственное удержание власти наказываются лишением свободы на срок 12 до 20 лет с ограничением свободы на срок до двух лет.^[3] Сюда же относятся насильственное изменение конституционного строя, то есть издание нормативно-правового акта по изменению положений первой главы Конституции.

Статья 4

Жан Боден – французский мыслитель, юрист и политический деятель[1]

Суверенитет государства – атрибутивное свойство государственной власти, то есть его неотъемлемое и определяющее свойство. Производен от суверенитета народа (нации), ибо народ создает механизм государства – народ передает государству часть своей суверенной власти для защиты его извне и изнутри. В статье 3 народ определяется как совокупность граждан, ассоциированных в едином государстве – возникает такая совокупность, когда население, проживающее на определенной территории, осознает себя как единое целое.

Основателем учения о суверенитете является Жан Боден, французский политик и философ XVI века. Суть концепции, предложенной Боденом, отчасти определяется контекстом эпохи – во Франции шли религиозные войны между католиками и протестантами. Фактически, французское общество раскололось на партии, не способные достигнуть согласия ни по каким принципиальным вопросам. Концепция суверенитета была предложена Боденом из-за отсутствия объединяющих начал для взаимного примирения протестантов и католиков. Боден стремился к новому государственному устройству, в котором сильная и стабильная власть положила бы конец феодальной раздробленности и постоянной борьбе феодалов. Находясь выше религиозной вражды, она бы примирила обе стороны, утвердив принцип веротерпимости.

Жан Боден выделял три свойства государственной власти – верховенство, единство и неделимость – обосновывая своим учением существования монархической власти. Несмотря на свержение монархии во Франции (Великая французская революция), перечисленные свойства суверенитета распространились на республиканские формы правления. Суверенитет современного государства существенно изменился и, с развитием международных отношений, в том числе экономических, созданием глобальных и региональных торговых, политических и иных систем, утратил свои абсолютные свойства. Однако в теории российского конституционного права он по-прежнему понимается как абсолютное свойство государственной власти.

Статья 4, часть 1

1. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию.

Распространение государственной власти на всю территорию страны закрепляет её единство. Ни один из её регионов не может быть объявлен независимым, свободным от этой власти, от исполнения ее предписаний, выраженных в установленной законом форме.

Суверенитет России означает верховенство, независимость и самостоятельность её государственной власти, полноту всех ветвей власти (законодательная, исполнительная, судебная) на её территории и независимость в международном общении. Все это делает суверенитет России необходимым качественным признаком России как государства, характеризующим ее конституционно-правовой статус.

При этом современные демократические правовые государства добровольно ограничивают объем своего суверенитета – на это направлена и Конституция России, входящей в число этих государств (статья 1). Добровольное ограничение суверенитета осуществляется как национальным законодательством (в частности, недопустимостью ограничения прав и свобод, кроме строго определенных Конституцией случаев), так и международно-правовыми нормами.

Статья 4, часть 2

2. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.

Верховенство государственной власти закреплено в Конституции из-за специфики федерации как формы государственного устройства.

В России, как и в любой другой федерации, существует два уровня государственной власти – федеральный и региональный. Поэтому в Конституции России подробно регламентированы как статус и полномочий федеральных органов государственной власти, так и вопросы совместного ведения России и ее субъектов.

Конституция и федеральные законы относятся к федеральному уровню. В данной части комментируемой статьи закреплен порядок, при котором только эти нормативно-правовые акты и изданные в их развитие подзаконные акты, не противоречащие им же, имеют верховенство на всей территории страны. При этом субъекты России не лишены права издавать свои нормативно-правовые акты в пределах своей компетенции и вопросов ведения, которые будут иметь верховенство на территории данного субъекта.

Статья 4, часть 3

3. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.

В данной части комментируемой статьи речь идет о федеральной государственной власти, осуществляемой Россией по вопросам, отнесенным к ее исключительному ведению. Поэтому Конституция в данной части регламентирует только два важнейших качества суверенного государства – целостность и неприкосновенность.

Целостность – сохранение территориального единства и недопустимость односторонней сецессии, то есть выхода из состава государства какой-либо его части. Неприкосновенность – защита от внешнего вторжения на территорию страны иностранных войск и экономической экспансии.

Обеспечение последнего является серьезной проблемой для России с её протяженными границами – тем более в свете того, что до недавнего времени это были административные, а не государственные границы (с отсутствием таможенной службы и пограничной стражи). В настоящее время процесс демаркации и делимитации границ идет полным ходом и близок к завершению. Обеспечение неприкосновенности означает не отказ от контактов с сопредельными государствами и народами, а обеспечение их законными методами, не угрожающих государственному суверенитету России. При этом само учение о суверенитете нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании.

Обеспечивая суверенитет на всей своей территории, Россия устанавливает статус и режим своей государственной границы в соответствии с законом «О Государственной границе…» (№2094-I), обеспечивает ее неприкосновенность и защиту как дипломатическими, так и военными способами.

Статья 5

Статья 5, часть 1

1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации.

Субъект РФ – составная часть России как федеративного государства, представляющая собой государство, национально-государственное или территориально-государственное образование, обладающее собственным правовым статусом и полномочиями, закрепленными в Конституции, федеральных законах, федеративных договорах, иных договорах и соглашениях, а также в конституциях и уставах субъектов РФ.

Понятие «субъект федерации» в основном законе впервые появилось еще в советские годы – соответствующие изменения в Конституцию РСФСР были внесены в декабре 1990 года (закон № 423-I). Правда его употребление ограничилось лишь вопросом государственной собственности:

Статья 111. Государственная собственность РСФСР является достоянием многонационального народа РСФСР. В государственной собственности РСФСР и субъектов Федерации могут находиться средства производства в промышленности, предприятий транспорта, связи, информатики, топливно-энергетического комплекса, иные предприятия и иное имущество, необходимые для осуществления задач РСФСР. Владение, пользование и распоряжение государственной собственностью осуществляются в соответствии с законодательством РСФСР и субъектов Федерации. РСФСР и субъекты Федерации участвуют в управлении имуществом, переданным Союзу ССР для выполнения общесоюзных задач.

После распада СССР наступил новый этап в развитии федеративных отношений – преодоление асимметрии в ее устройстве. 31 марта 1992 года был подписан Федеративный договор – бывшие административно-территориальные единицы (области, республики и т.д.) были объявлены субъектами федерации, и территория страны была превращена в их совокупность. В связи с подписанием договора в основном законе появились положения, регламентирующие статус субъектов (главы 8-9¹) – соответствующие поправки в Конституцию были внесены в апреле 1992 года (закон № 2701-I). Формирование новой модели федеративных отношений завершило вступление в силу Конституции 1993 года.

Статья 5, часть 2

2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство.

Новая конструкция федеративных отношений потребовала определения нового статуса регионов России – здесь он прописан в самом общем виде.

Несмотря на наличие своей конституции и законодательства, а также высшие органов государственной власти, государственного языка и символики, республики в составе России являются несуверенными государствами. Понятие «республика (государство)» в Конституции России не означает признание государственного суверенитета этих субъектов – в отличие от Федеративного договора – а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.

Конституции и законодательства республик не должны противоречить Конституции и законодательству России. В статье 3 прямо указано, что только многонациональный народ России является носителем суверенитета. Поэтому суверенитет России, в силу Конституции, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов.

Иные (кроме республик) субъекты являются территориально-государственными (края, области, города федерального значения) и национально-государственными образованиями (автономная область и автономные округа). Существование последних продиктовано государственной политикой по сохранению национальной самобытности, языка, культуры и традиционных промыслов народов, проживающих на их территориях.

Конституция не исключает возможности изменения статуса субъекта на основе взаимного согласия России и субъекта в ее составе. При этом федеральный конституционный закон, регламентирующий эту процедуру, до сих пор не принят – поэтому статус субъектов после принятия действующей Конституции не менялся. На практике изменение состава субъектов России происходило либо путем их объединения, либо путем присоединения новых.

Статья 5, часть 3

3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

В соответствии с внутренней логикой конституционного строительства, определив устройство федерации в целом и статус ее субъектов, логичен переход к определению основных принципов федеративного устройства России, требующих отдельного пояснения.

Государственная целостность – в статье 4 обеспечение целостности государства возлагается на все государство в целом (Россия). Это обязанность всего государства перед своим народом, наделившим его частью своей суверенной власти. А в контексте статьи 5 – уже на субъекты федерации. Они не должны совершать действия, подрывающие государственную целостность России:

• издавать законы и иные нормативно-правовые акты, противоречащие Конституции РФ и федеральным законам;
• подрывать экономическую мощь и независимость России в целом;
• обязаны содействовать социально-экономическому и политическому укреплению и развитию России.

В целях обеспечения государственной целостности в России запрещены не только сецессия и сепаратизм, но центростремительные тенденции в развитии экономической и социальной сфер.

Единство системы государственной власти – современное государство основано на принципе разделения властей. Власть в нем разделена как минимум на три самостоятельные ветви власти – законодательная, исполнительная и судебная. Каждая из них имеет свою специфику как по содержанию деятельности, так и по порядку формирования:

• Органы законодательной власти – избираются населением всей страны (Госдума) или её субъекта (парламенты субъектов);
• Органы исполнительной власти – назначаются уполномоченными органами государственной власти, ибо образуют единую систему;
• Органы судебной власти – назначаются на должность главой государства, для обеспечения большей их независимости от иных ветвей государственной власти.

Имея разные функции, ветви власти имеют одну основу деятельности – обеспечение и защита прав, свобод и законных интересов человека и гражданина (статья 2). Поэтому они образуют единую систему органов власти – Россия в этом плане не исключение.

Разграничение власти между центром и регионами – установление разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти России и её субъектов. Организация оптимального разграничения полномочий между центральной и региональной властью является одним из наиболее сложных вопросов в организации государственной власти федеративного государства. Как показывает зарубежный опыт, различные государства разграничивали эти полномочия по разному, руководствуясь собственными национально-историческими традициями. Но изменения политических, экономических или иных реалий вынуждали пересматривать способы разграничения – Россия оказалась в такой ситуации в 1993 году. Принятая в 1993 году Конституция России была следствием масштабной реформы федеративных отношений – распад СССР потребовал пересмотра отношений между центром и регионами не только по форме, но и по существу.

Поэтому в новой конституции впервые в российском конституционном праве закрепляется термин «предметы ведения». Это более широкое понятие, чем традиционное «полномочия», и означает перечень вопросов и направлений деятельности, относящихся к исключительному решению соответствующим уровнем публичной власти. Конституция разделяет «предметы ведения» на три группы:

• Предметы ведения федеральной власти;
• Предметы ведения субъектов федерации;
• Предметы совместного ведения России и её субъектов;

Равноправие и самоопределение народов – как установлено в преамбуле, Россия это государство, населенное множеством народов (многонациональное), которые различаются по численности, языку, быту, верованиям, культуре, письменности и уровню социально-экономического развития. Однако, несмотря на указанные различия, конституция предоставляет всем народам равные условия для существования и развития, запрещает дискриминацию граждан по национальному признаку. Равноправие не исключает возможности для самоопределения каждого народа в условиях своей собственной самобытности и национально-этнических традиций и особенностей. В этих целях, конституция устанавливает дополнительные гарантии для развития малочисленных народов России, гарантирует развитие национальных языков, свободу вероисповедания и иные формы самоопределения.

Статья 5, часть 4

4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

Данная часть статьи, конкретизируя её же положение о равноправии субъектов (часть 1), устанавливает равные права для субъектов во взаимоотношениях с органами федеральной власти в государственно-правовой, бюджетной и других сферах. Каждый субъект вступает в эти отношения непосредственно, что имеет особое значение для субъектов в составе других субъектов – автономных областей в составе краёв, автономных округов в составе краев или областей. Описанное равноправие субъектов обеспечивается равным представительством в Совете Федерации – от каждого региона избирается два представителя, от власти законодательной и власти исполнительной. Представительство каждого субъекта в Госдуме обеспечивается законом «О выборах депутатов Государственной Думы...» (№20-ФЗ).

Принцип равноправия субъектов, закрепленный в Конституции России, также выражается в единообразии регулирования распределения предметов ведения и полномочий между центром и регионами. Сюда относится и установление федеральными законами единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами. Субъекты России, в свою очередь, имеют равный объем компетенции и, соответственно, могут заключать договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между собой и с федеральными органами государственной власти, а также взаимно делегировать друг другу и федеральным органам государственной власти часть своих полномочий.

Под равноправием субъектов Конституция России понимает лишь их политико-правовую равноценность – подобно той, по которой равные права и свободы человека и гражданина равноценны для каждой личности. При этом регионы не тождественны между собой в экономическом, географическом, демографическом, национальном и ином отношении не закреплено . Отсюда отсутствие понятия «равенство» в отношении субъектов в Конституции России.

Правовое равенство субъектов не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития. Его не может быть из-за разницы территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и многих других причин. Именно из этого обязана исходить федеральная власть при разработке и осуществлении федеральной и региональной политики. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации.

Статья 6

Статья 6, часть 1

1. Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения.

Гражданство России – устойчивая правовая связь лица с Россией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Устойчивость отношений гражданства определяется их постоянным характером: они длятся обычно от рождения до смерти гражданина, для них установлен особый порядок прекращения, не допускающий расторжения их гражданином в одностороннем порядке.

Конституция 1993 года – первая российская конституция, которая выносит вопрос правового регулирования гражданства на конституционный уровень, причем относит его к основам конституционного строя. Отношения гражданства регулируются не только Конституцией России, но и законом «О гражданстве Российской Федерации» (№138-ФЗ).

Приобретение и прекращение гражданства
Так как гражданство это устойчивая правовая связь, то большинство россиян сохраняют его от рождения до смерти. Однако часть населения все же осуществляет изменение гражданства – приобретение или прекращение гражданства России.

И приобретение, и прекращение российского гражданства осуществляется в соответствии с основаниями, прописанных в законе «О гражданстве...»:

Приобретение гражданства

Прекращение гражданства

Рождение (ст. 13) Прием в гражданство (ст. 14) Признание гражданином (ст. 19) Выбор гражданства при изменении границы России (ст. 20) По международному договору

Добровольное волеизъявление гражданина по выходу из гражданства (ст. 23) Нарушение обязательств по Конституции России и законодательству, в том числе совершение преступления или действий, создающих угрозу национальной безопасности страны (ст. 24 и 26) Подделка гражданином документов и предоставление им ложных сведений для получения гражданства (ст. 25) Иные основания, предусмотренные международным договором

Единое гражданство
Данный принцип впервые закрепил закон «О гражданстве РСФСР» 1991 года (№ 1948-1):

Граждане РСФСР, постоянно проживающие на территории республики в составе РСФСР, являются одновременно гражданами этой республики.

Данный закон был принят на фоне т.н. «Парада суверенитетов», когда о своей независимости объявляли не только союзные, но и автономные республики СССР. Через 10 дней после принятия закона Россия, Белоруссия и Украина подписали Беловежское соглашение, провозгласившее распад СССР и создание СНГ.

При этом «гражданство Российской Федерации» находится в ведении федеральных властей (статья 71). Исходя из этого, большинство конституционалистов делают следующие выводы:

• Федеративное гражданство регулируется только Россией как государством;
• Россия устанавливает общие принципы и правила, обязательные для субъектов в её составе.

Иными словами, существует запрет на установление гражданства субъекта федерации или иных территориальных образований – такие случаи имели место в начале 90-х годов. Запрет не прописан напрямую в Конституции, но установлен совокупностью правовых норм и практикой runi:конституционализма, в т.ч. базирующихся на актах Конституционного Суда Российской Федерации.

Относительно гражданства субъектов федерации Конституционный суд сформировал правовую позицию в 2001 году. В своем определении суд напомнил, что только суверенное государство законодательно регулирует вопросы гражданства. Республики (как субъекты России) не обладают статусом и правами суверенного государства. Суверенитет принадлежит России в целом, поэтому её субъекты не могут им обладать.

Принятый в мае 2002 года закон «О гражданстве…» (№62-ФЗ) не предусматривает гражданства субъектов, а устанавливает единое и равное гражданство Российской Федерации. Аналогичный принцип прописан и в ныне действующем законе «О гражданстве…» (№138-ФЗ), принятом в апреле 2023 года.

Равное гражданство
Равное гражданство – принцип, наделяющий граждан равными правами, свободами и обязанностями независимо от оснований (способов) приобретения гражданства. Данный принцип закреплен в Конституции России, по которой гражданство является единым и равным.^[4]

Законодательство некоторых зарубежных государств содержит ограничения для лиц, приобретших гражданство данной страны не по рождению (натурализованные). Так, например, в Румынии и Эстонии натурализованные граждане, в отличие от граждан по рождению (прирожденные), могут быть в ряде случаев лишены гражданства. Другой пример – в США, Эстонии и на Филиппинах кандидат в президенты должен быть прирожденным гражданином этих стран.^[5]

Принцип равного гражданства в России впервые был установлен соответствующим законом 1991 года (№ 1948-1). Российское гражданство стало носить открытый и свободный характер – отныне каждый человек имеет право на само гражданство и его смену, а также введен запрет на лишение гражданства. В дальнейшем данный принцип был закреплен в Конституции России, а также законах о гражданстве 2002 и 2023 годов соответственно.

Статья 6, часть 2

2. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.

В части 1 комментируемой статьи прописано единство и равенство как один из основных принципов гражданства России. В части 2 этот принцип уточняется и закрепляется, ибо в ней речь идет о равенстве прав, свобод и обязанностей каждого гражданина России. Во всей полноте они принадлежат лишь гражданам российского государства.

Граждане России равны в своих правах независимо от сроков приобретения и других оснований получения гражданства. Согласно закону «О гражданстве…» недопустимы ограничения прав лиц по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (№138-ФЗ).

Гражданство России можно получить как при рождении, так и в результате натурализации – приобретения гражданства государства путем подачи заявления в государственные органы. Помимо иностранцев на гражданство России могут претендовать также лица без гражданства (апатриды) – люди, проживающие на территории государства и не имеющие документов о гражданстве ни этого государства, ни какого-либо другого.

Установлены четкие цензы по приобретению гражданства – все они прописаны в статьях 15–17 закона «О гражданстве» (№138-ФЗ).^[6] Среди них – владение русским языком, знание истории и основ законодательства России и многие другие. Для ряда категорий граждан существует упрощенный порядок получения гражданства – так, например, с 2020 года соответствующим законом (№134-ФЗ) он установлен для граждан Белоруссии, Казахстана, Молдовы и Украины.^[7]

Статья 6, часть 3

3. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его.

Гражданство России является устойчивым, что означает недопустимость лишения гражданства или права изменить его. Гражданство зависит от воли самого гражданина.

Прекращение гражданства, как и его приобретение, регулируется законом «О гражданстве…» (№134-ФЗ). В качестве оснований прекращения гражданства предусмотрены добровольное волеизъявление гражданина, нарушение им обязательств по Конституции России и законодательств и т.д.

Обеспечивая устойчивый характер гражданства, Россия в то же время гарантирует свободу выбора гражданства каждым человеком, выражающуюся в недопустимости лишения права изменить свое гражданство. Для этого в законе «О гражданстве…» прописан перечень оснований отказа в выходе из гражданства:

• наличие невыполненного перед Россией обязательства, установленного федеральным законом;
• привлечение компетентными органами в качестве обвиняемого по уголовному делу либо наличие подлежащего исполнению обвинительного приговора суда;
• отсутствие иного гражданства и гарантий его приобретения.

При этом запрет на лишение гражданства не является абсолютным. Совершение преступлений, подрывающих государственный строй и безопасность России, необходимо расценивать как отказ от обязательства быть верным России, соблюдать Конституцию и законодательство страны. В этом случае лишение российского гражданства логически оправдано.^[8] Конституционный суд установил, что отмена решения о приеме лица в российское гражданство, когда после его вынесения выявлен факт невыполнения этим лицом установленных законом условий приобретения гражданства, не является лишением гражданства, а представляет собой конституционно допустимую меру, притом что решение уполномоченного органа об отмене решения о приеме в гражданство не носит произвольный характер.

Литература

• Авакьян С.А. Конституционный лексикон: Государственно-правовой терминологический словарь — М.: Юстицинформ, 2015. — 640 с.
• Громов Д.Н. О гражданстве субъектов федеративного государства // Образование и право. 2018. №1. С.49-53.
• Ороев Н.А. Понятийный словарь по культурологии – Таганрог: Изд-во ТРТУ, 2005. – 94 с.
• Полуда О.Н. Теоретические основы концепции государственного суверенитета Ж. Бодена // Вестник СГЮА. 2017. №2 (115). С.22-27.

Ссылки

• Чернявский А.Г. Комментарий к Конституции Российской Федерации. Новая редакция (постатейный) (доступ платный)
• Конституция Российской Федерации в актуальной редакции (на 4 октября 2022)

Акты КС РФ

• «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года "О дорожных фондах в Российской Федерации"» от 15 июля 1996 года (№16-П)
• «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 7 июня 2000 года (№10-П)
• «По запросу Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации» от 6 декабря 2001 года (№ 250-О)
• «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Верховного Суда Республики Карелия о проверке конституционности части второй статьи 22 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации"» от 11 февраля 2021 года (№183-О)

Законы

• «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» от 15 декабря 1990 года (№423-I)
• «О гражданстве РСФСР» от 28 ноября 1991 (№1948-1)
• «Об изменении наименования государства РСФСР» от 25 декабря 1991 года (№ 2094-I)
• «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» от 21 апреля 1992 года (№2708-I)
• «О Государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 года (№ 4730-1)
• «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 года (№ 62-ФЗ)
• «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 22 февраля 2014 года (№20-ФЗ)
• «О внесении изменений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" в части упрощения процедуры приема в гражданство Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства» от 24 апреля 2020 года (№134-ФЗ)
• «О гражданстве Российской Федерации» от 28 апреля 2023 (№138-ФЗ)

Курсивом отмечены законы, прекратившие свое действие.